扶优去劣：《私募投资基金登记备案办法》（征求意见稿）重点解析
罗莎 赵振宁
2022年12月30日，中国证券投资基金业协会（以下简称“协会”）发布《关于就<私募投资基金登记备案办法（征求意见稿）>及配套指引（1-3号）公开征求意见的通知》，此《私募投资基金登记备案办法（征求意见稿）》（以下简称《登记备案办法》）系基金业协会对其2014年发布的《私募投资基金管理人登记和基金备案办法（试行）》（以下简称“《办法》”）的修订。本文将对《私募投资基金登记备案办法（征求意见稿）》重点变化进行提炼，以分析其变化趋势。
本次新发布的《登记备案办法》共八十二条，分为六章，对私募基金管理人登记、私募基金备案、信息披露及自律管理等事项进行了更具体、更系统化的规范。《登记备案办法》目前仍处于征求意见阶段，后续正式发布实施的文件可能与《登记备案办法》有所不同。
一、私募基金管理人登记
《办法》对私募基金管理人登记的实体和程序要求仅作了原则性的规定，目前实操中私募基金管理人登记主要参考《关于进一步规范私募基金管理人登记若干事项的公告》《私募基金管理人登记须知》《管理人登记申请材料清单》（《私募股权、创业投资基金管理人登记申请材料情况（2022版）》《私募证券投资基金管理人登记申请材料清单（2022版）》）以及基金业协会的相关问答、指导案例等。本次发布的《登记备案办法》综合了上述各类文件的规范与要求，在以下方面提高了基金管理人登记的要求：
（一）提高对私募基金管理人自身的合规要求
1.主体资格
《登记备案办法》对私募基金管理人的注册和登记时间提出新的要求：提请私募基金管理人登记的公司、合伙企业应当以开展私募基金管理业务为目的而设立，自市场主体工商登记之日起1年内提请办理私募基金管理人登记，但因国家有关部门政策变化需要暂缓办理登记的除外。
2.注册资本及实缴资本
现行的管理人登记申请材料清单，无论是对私募证券基金管理人，还是私募股权、创业投资基金管理人的实缴出资金额均没有硬性要求。只是对于实缴资本不足200万或实缴比例未达注册资本25%的管理人，协会将在管理人公示信息中予以特别提示。
《登记备案办法》新增私募基金管理人实缴货币资本不得低于1000万元或者等值可自由兑换货币的要求，但对于专门管理创业投资基金的私募基金管理人另有规定的除外。
3.高管持股
现行文件对私募基金管理人的法定代表人、高管在私募基金管理人持股或持有财产份额没有硬性要求，只是作为人员稳定性材料，如果负责投资的高管没有在私募基金管理人出资的，管理人机构应说明如何通过制度安排或激励机制等方式保证其稳定性。
《登记备案办法》新增了私募基金管理人的法定代表人、执行事务合伙人及其委派代表、负责投资管理的高级管理人员强制持股要求：法定代表人、执行事务合伙人及其委派代表、负责投资管理的高级管理人员应当合计持有私募基金管理人一定比例的股权或者财产份额，实缴资本合计应当不低于私募基金管理人实缴资本的20%，或者不低于《登记备案办法》第八条第一款第一项规定的私募基金管理人最低实缴货币资本的20%。同时，也对以下主体进行了豁免：商业银行、证券公司、基金管理公司、期货公司、信托公司、保险公司等金融机构控制的私募基金管理人，政府及其授权机构出资并实际控股的私募基金管理人，外资持股比例合计不低于25%的私募证券基金管理人，以及符合规定的其他私募基金管理人。
4.专业化运营
《登记备案办法》要求私募基金管理人除另有规定外不得兼营或者通过担任投资顾问等形式变相兼营多种类型的私募基金管理业务。尽管《私募基金管理人登记须知》中早已明确要求私募基金管理人应当主营业务清晰，并从管理人经营范围的角度对其可从事的业务进行限制，但实践中仍存在部分管理人通过结构设置等方式，尽管未担任基金管理人，但通过担任投资顾问的形式，变相从事管理业务，或者通过“自买自卖”的方式从事利益冲突业务。因此，协会在本次修订中将基金管理人通过担任投资顾问，兼营多种类型私募基金业务的行为进行明确禁止。
此外，在冲突业务方面，《登记备案办法》还新增管理人不得通过设立子公司、合伙企业或者担任投资顾问等形式，变相开展冲突业务的要求。
5.外资管理人
《登记备案办法》新设了外资持股比例合计不低于25%作为构成外资私募证券投资基金管理人的判断标准。并且，外资私募证券投资基金管理人需要符合《登记备案办法》第十四条的登记要求，包括：
（1）私募证券基金管理人为在中国境内设立的公司；
（2）境外股东为所在国家或者地区金融监管部门批准或者许可的金融机构，且所在国家或者地区的证券监管机构已与中国证监会或者中国证监会认可的其他机构签订证券监管合作谅解备忘录；
（3）私募证券基金管理人及其境外股东最近3年没有受到监管机构和司法机关的重大处罚；
（4）资本金及其结汇所得人民币资金的使用，应当符合国家外汇管理部门的相关规定；
（5）在境内从事证券及期货交易，应当独立进行投资决策，不得通过境外机构或者境外系统下达交易指令，中国证监会另有规定的除外；
（6）法律、行政法规、中国证监会和协会规定的其他要求。
此外，有境外实际控制人的私募证券基金管理人，该境外实际控制人应当符合上述第（2）项、第（3）项的要求。
6.名称
《登记备案办法》对管理人名称新增了不得包含“金融”“理财”“财富管理”“金融控股”“金融集团”“中证”等字样的要求，且不得在名称中使用与国家重大发展战略相同或者近似、违背公序良俗或造成不良社会影响的字样。
7.经营范围
《登记备案办法》进一步明确私募证券基金管理人经营范围不得包含“投资咨询”。
8.财务要求
《登记备案办法》细化了良好财务状况的具体表现，如是否存在大额负债、是否建立有效隔离制度、是否存在不正当关联交易等。
9.经营场所
《登记备案办法》在“独立性”要求基础上强调了私募基金管理人不得存在与股东、合伙人、实际控制人、关联方混同办公的情形；并进一步提出稳定性要求：不得使用共享空间等稳定性不足的场所作为经营场所，如果场所是租赁所得，租赁期应该在1年以上。
10.专职员工
《登记备案办法》新增了“专职员工”的定义：专职员工是指与私募基金管理人签订劳动合同并缴纳社保的正式员工，签订劳动合同或者劳务合同的外籍员工、退休返聘员工，以及国家机关、事业单位、政府及其授权机构出资设立并控股的企业委派的高级管理人员。
11.应急处理预案
《登记备案办法》新增了应急处理预案：私募基金管理人应当建立突发事件处理预案，对严重损害投资者利益、影响正常经营或者可能引发系统性风险的突发事件的处理机制作出明确安排。发生前述突发事件时，私募基金管理人应当按照预案妥善处理，并及时向注册地所在的中国证监会派出机构和协会报告。
（二）加强对私募基金管理人高管的规制
1.相关人员禁业要求
《登记备案办法》新增了相关人员禁业要求：法律、行政法规、国家有关部门对相关人员出资或者执业有限制的，相关人员在限制期限内不得成为私募基金管理人的股东、合伙人、实际控制人，或者担任私募基金管理人的董事、监事、高级管理人员及从业人员。
2.高管范围及任职资格变化
根据《登记备案办法》，高级管理人员是指公司的总经理、副总经理、投资负责人、合规风控负责人、实际履行上述职务和公司章程规定的其他人员，以及合伙企业中履行上述经营管理和风控合规等职务的相关人员。此次修订将原来定义中的法定代表人、执行事务合伙人及其委派代表从高管定义中移出，并增加投资负责人以及实际履行上述职务和公司章程规定的其他人员，以及合伙企业中履行上述经营管理和风控合规等职务的相关人员。
此外，《登记备案办法》还对担任私募基金管理人的法定代表人、高级管理人员、执行事务合伙人及其委派代表人员的任职资格进行限制，包括不得在最近5年从事过冲突业务、具备5年以上相关工作经验（其中合规风控负责人为3年）、具备符合要求的投资管理业绩、基金从业资格及执业条件等。
本次《登记备案办法》对从业经验的要求直接提升至5年，并且将要求的主体扩大到控股股东、普通合伙人，对管理人机构打造从团队、到股东全方位的专业化体系提出了更高要求。
3.高管负面清单
《登记备案办法》第十六条对担任董事、监事、高级管理人员、执行事务合伙人及其委派代表资格的负面清单进行了细化。对于对所任职的公司、企业因经营不善破产清算或者因违法被吊销营业执照负有个人责任的前述人员、因违法行为被开除的基金管理人、基金托管人等的从业人员、被吊销执业证书或者被取消资格的专业人士，设置了5年的禁业期限；对于对所任职企业的重大违规行为或者重大风险负有主要责任的人员、被终止或注销私募基金管理人登记的相关人员，设置了3年的禁业期限；此外，还禁止了存在社会负面影响、大额到期负债、失信情况的人员担任前述职务。
4.高管兼职
《登记备案办法》要求私募基金管理人的法定代表人、高级管理人员、执行事务合伙人及其委派代表不得在非关联私募基金管理人、冲突业务机构等与所在机构存在利益冲突的机构兼职，或者成为其控股股东、实际控制人、普通合伙人的要求，从而将可兼职的人员扩大到合规风控负责人之外的高管。
同时，《登记备案办法》还新增了合规风控负责人不得对外兼职的规定。
此外，《登记备案办法》也进一步明确了高管兼职的例外：私募基金管理人的法定代表人、高级管理人员、执行事务合伙人及其委派代表在被投企业任职，或者在其他企业担任董事、监事的，不属于《登记备案办法》第十一条规定的兼职范围。
另外，《登记备案办法》也对“兼职”进行了明确定义：兼职是指私募基金管理人的从业人员在一定时期内同时与两个或两个以上单位建立劳动关系、劳务关系、劳务派遣用工关系以及其他形式的工作关系，无论是否取得报酬。
5.加强核查高管情形
《登记备案办法》新增了加强核查高管的情形。对于最近3年存在被处以公开谴责、责令处分、不得从事相关业务等行政监管措施或纪律处分、因特定情形被终止登记或注销登记的私募基金管理人的主要出资人、高级管理人员，或在存在重大风险或者严重负面舆情的机构、被协会自律注销的机构任职的私募基金管理人的法定代表人、高级管理人员、执行事务合伙人及其委派代表，协会将加强核查。
6.高管经验及业绩要求
对于私募证券基金管理人的高管，《私募基金管理人登记指引第3号—法定代表人、高级管理人员、执行事务合伙人及其委派代表》（以下简称《指引3号》）新增了如下业绩要求：私募证券基金管理人负责投资管理的高级管理人员应当具有最近5年内连续2年以上的作为基金经理或者投资决策负责人管理的证券期货产品的投资业绩，单只产品管理规模不低于2000万元。多人共同管理的，应提供具体材料说明其负责管理的产品规模；无法提供相关材料的，按平均规模计算。此外，《指引3号》第四条还对私募证券基金管理人高管的工作经验要求进行了细化规定。
对于私募股权基金管理人的高管，《指引3号》新增了如下业绩要求：私募股权基金管理人负责投资管理的高级管理人员应当具有最近10年内至少2起主导投资于未上市企业股权的项目经验，投资金额合计不低于3000万元，且至少应有1起项目通过首次公开发行股票并上市、股权并购或者股权转让等方式成功退出。其中主导投资是指相关人员主持尽职调查、投资决策等工作。此外，《指引3号》第六条还对私募股权基金管理人高管的工作经验要求进行了细化规定。
7.合规风控负责人
《登记备案办法》进一步明确了合规风控负责人不得担任私募基金管理人的总经理、执行董事或者董事长、执行事务合伙人及其委派代表等职务。
此外，《指引3号》第八条还对私募基金管理人合规风控负责人的工作经验要求进行了细化规定。
8.挂靠
针对挂靠，《登记备案办法》新增了私募基金管理人不得聘用挂靠人员，不得通过虚假聘用人员等方式办理管理人登记的要求。并且，私募基金管理人聘用短期内频繁变更工作岗位的人员作为负责投资的高级管理人员的，应当对其诚信记录、从业操守、职业道德进行尽职调查。此外，私募基金管理人高级管理人员2年内在3家及以上单位任职的，或者2年内为2家及以上私募基金管理人提供相同业绩材料的，其相关从业经历和投资业绩证明原则上不予认可。
9.高管稳定
《登记备案办法》要求私募基金管理人的高级管理人员应当持续符合《登记备案办法》的相关任职要求，原高级管理人员离职后，私募基金管理人应当按照公司章程规定或者合伙协议约定，由符合任职要求的人员代为履职，并在6个月内聘任符合岗位要求的高级管理人员，不得因长期缺位影响内部治理和经营业务的有效运转。
（三）出资人、实控人
1.出资人、实控人资格限制
《登记备案办法》新增了对出资人、实控人资格的限制。具体而言，有下列情形之一的，不得担任私募基金管理人的股东、实际控制人、合伙人：
（1）未以合法自有资金出资，以委托资金、债务资金等非自有资金方式出资，通过委托他人或者接受他人委托方式持有股权、财产份额，存在循环出资、交叉持股、结构复杂等情形，隐瞒关联关系；
（2）内部治理结构不健全，运作不规范、不稳定，财务状况不符合要求，资产负债和杠杆比例不适当，不具有与私募基金管理人经营状况相匹配的持续资本补充能力；
（3）控股股东、实际控制人、普通合伙人没有经营、管理或者从事资产管理、投资、相关产业等相关经验，或者相关经验不足5年；
（4）控股股东、实际控制人、普通合伙人、主要出资人在非关联私募基金管理人任职，最近5年从事过冲突业务；
（5）法律、行政法规、中国证监会和协会规定的其他情形。
《登记备案办法》还要求，私募基金管理人的实际控制人为自然人的，除另有规定外应当担任私募基金管理人的法定代表人、高级管理人员或者执行事务合伙人及其委派代表。
2.出资人、实控人负面清单
《登记备案办法》细化了控股股东、实际控制人、普通合伙人及主要出资人的负面清单。如对于被协会采取注销登记纪律处分的私募基金管理人、因特定情形被注销或终止登记的私募基金管理人及其控股股东、实际控制人、普通合伙人，设置了3年的禁业期；并禁止存在重大经营风险或者出现重大风险事件的人士担任管理人的控股股东、实际控制人、普通合伙人及主要出资人。
对于因各类经营异常而被注销登记的管理人，其出资人或者高管可能仍希望通过新的管理人登记重新展业，本条规定将是对其后续展业的实质性限制。
3.出资人、实控人稳定
《登记备案办法》针对出资人、实控人的稳定性新增如下要求：私募基金管理人的控股股东、实际控制人、普通合伙人所持有的股权、财产份额或者实际控制权，除另有规定外自登记之日起 3 年内不得转让。
现行《私募基金管理人登记须知》仅对同一实际控制人下已有私募基金管理人的，申请机构实际控制人及第一大股东（或执行事务合伙人）需书面承诺申请机构完成登记后，继续持有申请机构股权及保持实际控制不少于3年；而对其他情形控股股东、实际控制人、普通合伙人持有期限没有硬性规定。本次《登记备案办法》增加3年内不得转让的规定，是基金业协会为确保基金管理人出资稳定性的进一步要求，结合协会对基金产品期限不得短于5年的规定，在一定时期内保持管理人机构控股股东、实际控制人的稳定性也将有利于管理人对其发行的基金产品的持续有效运作。
4.实控人追溯要求
针对追溯最终主体，《登记备案办法》删除了受国外金融监管部门监管的境外机构，增加了大学及研究院所等事业单位、社会团体法人等，并将国资控股企业或集体企业变更为国有企业。
根据《登记备案办法》的规定，政府及其授权机构出资设立并控股的私募基金管理人的实际控制人应当追溯至有效履行相关职责的相关主体，包括追溯至财政部、各地财政厅（局）或者国务院国资委、各地方政府、各地国资委控股企业等主体。私募证券基金管理人的实际控制人为境外机构的，应当追溯至与中国证监会签署合作备忘录的境外金融监督管理部门监管的金融机构。私募股权基金管理人的实际控制人为境外机构或者自然人的，应当追溯至与中国证监会签署合作备忘录的境外金融监督管理部门监管的金融机构、境外上市公司或者自然人。
5.出资人、实控人为上市公司
根据《登记备案办法》，私募基金管理人控股股东、实际控制人为上市公司或者上市公司实际控制人的，该上市公司应当具有良好的财务状况，并按照规定履行信息披露程序，建立业务隔离制度，防范利益冲突。私募基金管理人的控股股东、实际控制人、普通合伙人和法定代表人、高级管理人员、执行事务合伙人及其委派代表担任上市公司高级管理人员的，应当出具该上市公司知悉相关情况的说明材料。
6.资管产品出资限制
《登记备案办法》将原来的出资人不得为资管产品的规定变更为资产管理产品不得作为私募基金管理人主要出资人，并要求资管产品对私募基金管理人直接或者间接出资比例合计不得高于25%。
7.关联方披露
《私募基金管理人登记指引第2号—股东、合伙人、实际控制人》对关联方披露进行如下调整：
（1）对于子公司，由原先将管理人持股20%的子公司视为关联方缩小为管理人持股30%的子公司；
（2）增加受同一控股股东、实控人、普通合伙人控制的上市公司和全国中小企业股份转让系统挂牌公司作为关联方；
（3）增加其他由特殊关系的主体作为关联方：因人员、股权、协议安排、业务合作等实际可能存在关联关系的相关方，应当按照实质重于形式原则进行披露。
（四）程序性事项
1.登记程序
《登记备案办法》第二十四条、第二十五条明确了管理人登记的中止办理情形和终止办理情形。中止办理不会影响机构重新申请管理人登记，但两次被终止办理的，6个月内不得再提请办理私募基金管理人登记。
对于中止办理，《登记备案办法》将中止时间由6个月变更为情形消失后即可重新申请恢复登记，并细化了中止情形，如新增拟登记基金管理人及其控股股东、实际控制人、普通合伙人、主要出资人因涉嫌违法违规被立案调查、检查尚未结案，出现可能影响正常经营的重大诉讼、仲裁等法律风险，或者可能影响办理私募基金管理人登记的重大内部纠纷尚未消除或解决，或者出现重大负面舆情，尚未消除等。
此外，对于重大登记信息变更，《登记备案办法》新增管理人实控权发生变更的，近一年管理规模应不低于3000万元的要求，以限制买壳卖壳的行为。
2.注销程序
《登记备案办法》新增关于私募基金管理人经营注销、自律注销以及发生相应情形时如何进行市场化退出及报送的规定，进一步明确了协会清退经营异常机构、劣质私募机构的决心。对于没有严重违反基金业协会各类规范、准则，仅因为自身经营原因导致无法满足私募基金管理人要求的机构，如无法按期发行私募基金，依法解散注销的，基金业协会允许其注销管理人登记，且不会对后续再次申请基金管理人登记造成负面影响。而对于那些存在重大违法、违规行为，或严重违反自律管理规定的机构，协会将主动注销其管理人登记，且此列机构、其控股股东、实际控制人、高级管理人员等，会被列入负面清单，对后续展业造成障碍。
《登记备案办法》也同时明确在管理人被注销后，应如何处理届时存续的私募基金，也明确在私募基金管理人无法履职时，基金份额持有人大会、私募基金托管人或者持有一定份额比例以上的投资者可以委托会计师事务所、律师事务所等机构处置基金财产，完成基金清算退出。
二、基金备案
在当前实践中，私募基金备案主要参考《私募投资基金募集行为管理办法》《私募投资基金备案须知》《私募基金备案材料清单》《私募证券投资基金备案关注要点》《私募股权、创业投资基金备案关注要点》以及基金业协会的相关问答、指导案例等规范性文件。本次发布的《登记备案办法》同样综合了上述各类文件的规范与要求，在募、投、管、退全流程增加有针对性的制度安排。
《登记备案办法》关于私募基金备案的规定涵盖基金募集、基金合同、基金投资运作流程，在沿用现行各项规范的基础上，对基金合同、基金规模、基金管理和投资运作环节设置了更为细化的要求。《登记备案办法》在私募基金备案环节，主要修订的内容如下：
（一）基金合同约定内容
《登记备案办法》中除了重申基金合同应当具备的关于议事规则、信息披露、基金财产托管等安排外，进一步细化了维持运作机制的相关约定：私募基金管理人因失联、注销私募基金管理人登记、破产等原因无法履行或者怠于履行管理职责等情况时，私募基金变更管理人、清算等相关决策机制、召集主体、表决方式、表决程序、表决比例等相关事项。
结合本次《登记备案办法》中明确的关于基金管理人注销的情形和程序，在基金合同中约定更加具体的维持运作机制和实施方案，也为基金业协会后续拟持续出清“伪”私募、劣私募和风险机构，对不具备经营展业条件和涉嫌严重违法违规的管理人予以注销的实施提供保障。
（二）基金规范运作
《登记备案办法》第三十三条首次对各类私募基金的实缴规模作出了规定，具体为：私募基金初始实缴募集资金规模除另有约定外，私募证券基金不低于1000万元人民币；私募股权基金不低于2000万元人民币，但创业投资基金不低于1000万元人民币。契约型私募基金份额的初始募集面值应当为 1 元人民币，在基金成立后至到期日前不得擅自改变。
现行的各类规范，对私募基金的规模没有硬性的规定，只是对应存续规模低于500万元，或实缴比例低于认缴规模20%的私募基金，协会在公示信息中持续提示。在实践中，确实有部分“保壳”基金、单一项目基金投资规模较小，难以满足《登记备案办法》的本条约定。我们理解，协会从基金规模、基金组合投资、基金存续期以及基金杠杆角度进行一系列限制性约定，是为了进一步提升基金的投资能力和抗风险能力。
三、总结
总体而言，基金业协会本次对《登记备案办法》的修订，在历年来发布的各类规范性文件和指导意见的基础上，将针对私募基金管理人、私募基金的监督管理更为系统化、具体化。我们将本次《登记备案办法》的修订总结如下。
1.对于私募基金管理人本身，在主体资格、注册资本及实缴资本、专业化运营、名称、经营范围、财务要求、经营场所、专职员工、应急处理预案方面对私募基金管理人自身的合规运营提出更高、更具体的要求，并明确了外资管理人的标准；
2.通过对私募基金管理人登记程序、注销程序以及基金合同对维持运作机制约定的进一步细化规定，为对私募基金管理人进行“扶优限劣”提供程序保障；
3.通过对高管范围、任职资格、负面清单、兼职、加强核查、经验及业绩要求、挂靠、稳定性、持股比例的进行细化规定，以及对出资人、实控人的资格限制、负面清单、稳定性、追溯要求、关联方披露的具体规定，建立并完善了私募基金管理人主要人员的门槛及监管体系，为私募基金管理人的规范化发展提供人力保障；
4.通过对私募基金的实缴规模进行明确规定，进一步提升了基金的投资能力和抗风险能力，以促进基金的规范化发展。
目前《登记备案办法》目前仍处于征求意见阶段，体现了近两年来一直强调的“扶优去劣”的监管倾向，我们也将持续关注最新进展及监管动态。
